Главная Федеральные Комментарий к ФЗ N 69
Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" PDF Печать E-mail
( 1 Голос )
Автор: Administrator   
23.07.2012 00:46
Сальников И.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Общие положения

Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (с изменениями от 22 августа 1995 г., 18 апреля 1996 г., 24 января 1998 г., 7 ноября, 27 декабря 2000 г., 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г., 10 мая, 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая 2005 г., 2 февраля, 25 октября, 4, 18 декабря 2006 г., 26 апреля, 18 октября 2007 г., 22 июля 2008 г.)

Преамбула

В преамбуле излагается область применения нормативно-правового акта. Из нее следует, что действие комментируемого Закона распространяется на все без исключения субъекты правовых отношений на территории Российской Федерации. Это и организации всех форм собственности и организационно-правовых форм, и органы государственной власти и местного самоуправления, и люди, независимо от того, граждане они Российской Федерации, иностранного государства, или не имеющие гражданства, и частные предприниматели. Для простоты употребления законодатель объединил все юридические лица независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, в одно понятие "организации", а всех людей независимо от наличия либо отсутствия гражданства того или иного государства - в понятие "граждане".
Помимо указанного выше, преамбула комментируемого Закона указывает, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. Это обусловлено распространенностью и большой "ценой" проблемы. Так, по статистике, взятой с официального сайта Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (www.mchs.gov.ru), за 2007 год на территории Российской Федерации зарегистрировано 211.163 пожара, в которых погибли 15.924 человека, в том числе 597 детей, получили травмы 13.646 человек, прямой материальный ущерб составил 8.551,2 млн. руб. В 2007 году в Российской Федерации ежедневно происходило 579 пожаров, при которых погибало 44 человека и 37 человек получали травмы. Огнем уничтожалось 160 строений, 24 единицы автотракторной техники и 8 голов скота. Ежедневный материальный ущерб составил 23,4 млн. рублей. На города пришлось 65,4% от общего количества пожаров, 55,1% числа погибших и 70,5% травмированных при пожарах людей, а также 60,3% материального ущерба. На сельскую местность пришлось 34,6% от общего количества пожаров, 44,9% числа погибших и 29,5% травмированных при пожарах людей, 39,7% материального ущерба. Больше всего пожаров в 2007 году в Российской Федерации было зарегистрировано в жилом секторе. Их доля от общего числа пожаров по России составила 71%, а материального ущерба - 49,6%. В 2007 году в результате неосторожного обращения с огнем произошло 44,2% пожаров, которые причинили 22,1% материального ущерба. Нарушение правил устройства и эксплуатации электрооборудования стало причиной каждого пятого пожара (19,3%), а доля ущерба от них составила 25%. Почти 16 000 человек погибших, из них 600 детей в год - это настоящая война, в которой за год гибнет целый город, и очевидно, что вопросы пожарной безопасности как никакие другие непосредственно затрагивают основополагающие конституционные права и свободы гражданина и человека, такие, как право на жизнь, на здоровье, право частной собственности. Поэтому несомненно, что вопросы пожарной безопасности, также как и вопросы предотвращения дорожно-транспортных происшествий, производственного травматизма и т. п. просто обязаны являться первейшей обязанностью государства.
Помимо указанного выше, следует отметить отличие сфер действия комментируемого Закона и Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". Последний определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации, регулирует отношения в этой области между организациями, гражданами, а также устанавливает права, обязанности и ответственность спасателей, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты спасателей, других граждан РФ, принимающих участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и членов их семей.
Соотношение предметов регулирования указанных законов можно охарактеризовать как "предмет" и "метод". То есть, соблюдение законодательства о пожарной безопасности и мероприятия по локализации ущерба при пожарах - это предмет комментируемого Закона, а то, как эти меры реализуются, какими средствами и структурами - метод работы, и этому посвящен Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия
1. В ст. 1 комментируемого Закона раскрыты основные понятия, употребляемые в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Причем, это понятия и общетеоретического плана, как, например, "пожарная безопасность", "требования пожарной безопасности", так и сугубо практического плана, как, например, "пожар". Раскрытие понятийного аппарата действительно необходимо в тех случаях, когда нормативно-правовой акт оперирует различными терминами и определениями, допускающими неоднозначную трактовку.
Итак, первое понятие, приведенное в комментируемой статье, - определение пожарной безопасности как состояния защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Данным определением очерчен предмет комментируемого закона. Обращает на себя внимание простота формулировки, что очень полезно и важно. "Безопасность" - "состояние защищенности", "пожарная" - "от пожаров". Этим же понятием фактически определена сфера действия Закона - это государство в целом, все общество, личности, то есть люди, и имущество. Очевидно, что под государством имеется в виду только Российская Федерация. Из употребления слова "личность" следует, что речь идет о защищенности от пожаров не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, законно или даже незаконно пребывающих на территории Российской Федерации. Думается, что определение пожарной безопасности в данном Законе - это одно из наиболее удачных определений, используемых во всем действующем законодательстве Российской Федерации, причем не только в сфере пожарной безопасности, но и во всех сферах.
2. Пожар в комментируемой статье определяется как неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Это определение носит специфико-технический характер. В данном случае обращается внимание, что не каждое горение является пожаром. Горение только тогда станет пожаром, когда человек утратит контроль над ним. Можно задать вопрос: если, допустим, на кухне загорелся холодильник, но проживающий в квартире человек видит это, отключил его от электропитания, держит в руках огнетушитель, словом - способен без особых проблем справиться с возгоранием, то является ли такое происшествие пожаром? Ведь человек держит ситуацию под контролем. Не следует впадать в заблуждение, это рассуждение неправильно. Горение является неконтролируемым, когда оно произошло вопреки воле человека. В конце концов, пожарные, прибывая к пылающему дому, вполне сознают, что рано или поздно огонь имеющимися у них средствами будет потушен, но, тем не менее, это не что иное, как пожар. Важно, что не следует путать контролируемость процесса горения, то есть его соответствие пожеланиям человека, возможности это горение прекратить. Поэтому пожаром является любое горение, возникшее или протекающее вне воли человека, и причиняющее указанный в определении ущерб.
3. Требования пожарной безопасности Законом определены как специальные условия социального или технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Требования пожарной безопасности и саму пожарную безопасность можно соотнести как метод и предмет. Главное здесь - пожарная безопасность, то есть состояние защищенности от пожаров. Достигается она путем установления определенных требований, при соблюдении которых пожар должен быть предотвращен, вследствие чего не будет необходимости применять иные методы ее обеспечения - тушить пожары, осуществлять эвакуацию людей, животных и имущества и т.д. Подробно такие требования изложены в технической документации, например, правилах пожарной безопасности. Однако есть источники, не подпадающие под категории, указанные в определении, то есть не исходящие из законодательства, нормативных документов и государственных органов, но содержащие положения о пожарной безопасности. Ими могут являться, к примеру, инструкции по пользованию бытовыми приборами. Но хотя в них содержатся требования и наставления, обеспечивающее безопасное противопожарное использование предметов, в смысле комментируемого Закона считать их требованиями пожарной безопасности нельзя, хотя это и родственные явления.
4. Нарушения требований пожарной безопасности определяются ст. 1 комментируемого Закона как невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности. Что такое требования пожарной безопасности, подробно рассмотрено выше. Необходимо обратить внимание, что при определении нарушения не рассматривается вопрос о наличии либо отсутствии вины в этом, о форме вины - умышленной, неосторожной. Законодатель предельно упрощает ситуацию: есть установленные соответствующим образом требования, и четкое следование им является выполнением. Если такие действия или бездействие отсутствуют, то это уже нарушение требований, независимо от сопутствующих обстоятельств. Невыполнение требований - это полное отсутствие действий либо бездействия, необходимых для следования их содержанию. Ненадлежащее выполнение требований - это наличие лишь частичных действий или бездействия, а также деяния, совершенные хотя и в необходимом объеме, но не в надлежащее время, не в надлежащем месте, ненадлежащими лицами и т.д.
5. Согласно комментируемой норме права противопожарный режим - это правила поведения людей, порядок организации производства или содержания помещений либо территорий, обеспечивающие предупреждение нарушений требований пожарной безопасности и тушение пожаров. Как мы видим, во всем понятийном аппарате Закона базисными являются понятия "пожарная безопасность" и исходящее от него "требования пожарной безопасности". Многие дальнейшие понятия по своей структуре строятся на этих понятиях. Таким образом, мы имеем пожарную безопасность как состояние защищенности от пожаров, требований пожарной безопасности как организационная форма достижения такого состояния, а противопожарный режим - это некое идеальное состояние, порядок действий, при соблюдении которых возможность возникновения пожара теоретически сведена к нулю. Достигается это состояние путем строгого выполнения требований пожарной безопасности. Из определения следует, что противопожарный режим возможен не только на предприятиях, в учреждениях и организациях, но и в быту.
6. Меры пожарной безопасности определяются как действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности. При их соотношении с предыдущим определением можно сказать, что противопожарный режим осуществляется путем принятия мер пожарной безопасности. Рассматриваемое определение является не чем иным, как методом достижения пожарной безопасности. Обращает на себя внимание сделанное законодателем уточнение о том, что меры пожарной безопасности - это в том числе и выполнение требований пожарной безопасности. "В том числе" означает, что эти понятия не идентичны, а являются частью и целым, и выполнение требований пожарной безопасности является, хотя, видимо, и важнейшим, но не единственным, а частным случаем мер пожарной безопасности. К другим формам осуществления мер пожарной безопасности относится соблюдение инструкций и наставлений по использованию бытовых приборов, о чем говорилось выше, поскольку такие инструкции не подпадают под определение требований пожарной безопасности, но их соблюдение, несомненно, вносит свой вклад в обеспечение пожарной безопасности.
К мерам пожарной безопасности можно также отнести инструкции и наставления по эвакуации из горящих помещений, и вообще любые действия, даже не прописанные в каких-либо нормативах и вообще не зафиксированные на бумажных носителях, но ведущие к состоянию защищенности от пожаров. Список мер пожарной безопасности никоим образом не может быть ограничен. Подробно указанный вопрос освещен в ст. 21 комментируемого Закона.
7. Пожарная охрана определена как совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ.
Прежде всего, пожарная охрана создается в установленном порядке, то есть самим государством, муниципальными образованиями, руководством предприятий, учреждений и организаций. Помимо этого, в определении фактически имеется требование к правоприменителю о придании таким отрядам и группам организационной структуры, на что указывает упоминание органов управления, подразделений и организаций. Таким образом, пожарная охрана - это организованная система органов и лиц, действующих в определенном направлении. Законодатель также перечисляет функции пожарной охраны - она предназначена для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения аварийно-спасательных работ.
Профилактика пожаров - это осуществление целого комплекса организационных, технических, финансовых, пропагандистских мер, направленных на недопущение возникновения пожаров. Такая профилактика охватывает собой многое, начиная от перестройки промышленности для возведения как можно большего числа конструкций и изделий из огнестойких материалов, разработки порядка выполнения технологических операций, не допускающих возгорания, до банального "не курить в неположенном месте" и т.д.
Тушение пожаров - это практические действия, направленные на ликвидацию очага возгорания. Естественно, под тушением пожаров следует понимать не только непосредственную ликвидацию огня, но и организационную составляющую работы - развертывание штаба по тушению, разработку и планирование операции по тушению пожаров. Такие действия просто необходимы при тушении, например, пожара на газовой скважине, которое может продолжаться месяцами. Проведение аварийно-спасательных работ - это деятельность, направленная на сохранение жизни, здоровья людей, животных, а также по возможности имущества. Подробно вопросы пожарной охраны рассматриваются в ст. 4 комментируемого закона.
8. Следующим определением, раскрываемым в ст. 1 комментируемого Закона, является пожарно-техническая продукция, согласно чему, она представляет собой специальную техническую, научно-техническую и интеллектуальную продукцию, предназначенную для обеспечения пожарной безопасности, в том числе пожарную технику и оборудование, пожарное снаряжение, огнетушащие и огнезащитные вещества, средства специальной связи и управления, программы для электронных вычислительных машин и базы данных, а также иные средства предупреждения и тушения пожаров. Говоря простыми словами, под пожарно-технической продукцией можно понимать любые средства, предотвращающие или ликвидирующие пожары.
Подробно об указанном перечне говорится в